Las cuatro etapas de la UNASUR

El viernes pasado se inauguró en Ecuador la sede permanente de la UNASUR. La cita marcó un posible cambio de paradigma: dejar atrás un tiempo de relativo estancamiento, luego del impulso político de los primeros años. ¿Diplomacia presidencial o institucionalización?
 
El cambio de siglas impidió verlo como un aniversario redondo, pero exactamente hace una década, el 8 de diciembre de 2004, los presidentes de la región firmaron en la antigua capital inca de Cusco la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), antecedente inmediato de la Unasur, que tomaría ese nombre recién en el 2008.
 
Toda la década, tal vez como ninguna anterior en la historia de la región, estuvo signada por la palabra "integración". Los críticos argumentan que el verbo fue más rápido que las acciones concretas. Los entusiastas que los avances fueron inéditos.
Para saltar por arriba de estas ideas, generalmente prefijadas, intentemos un esbozo de historización del proceso, para ver dónde estamos parados hoy.
 
La historia de la integración sudamericana puede pensarse en cuatro etapas bien diferenciadas.
 
1) La primera va desde aquella reunión de 2004 en Cusco hasta mediados de 2008. Estos primeros años marcados por la novedad y la sorpresa: los presidentes de la región podían reunirse sin tutelas de poderes externos, lo que lejos de convertirse en una "amenaza" y posterior desestabilización, significó una mayor estabilidad política al interior de los países. Los Presidentes y Jefes de Estado de los 12 países que conforman América del Sur construyeron su propia agenda de temas, hasta volver rutinaria la cita anual o semestral. Una normalidad que, increíblemente, estuvo ausente en los casi doscientos años de historia independiente que arrastraba la región.
 
Siempre se corre el riesgo de leer el contexto con el diario del lunes, pero lo cierto es que en 2004 la actual hegemonía progresista y nacional-popular todavía era una promesa. Ni Evo Morales era presidente en Bolivia, ni Correa había ganado en Ecuador. Tampoco el Frente Amplio había roto el férreo bipartidismo uruguayo. Todavía faltaba un año para la célebre cumbre de Mar del Plata donde terminaría de morir el proyecto del Alca. La ola posneoliberal, sin embargo, ya había llegado a Brasil, Argentina y Venezuela.
 
En ese marco, estos primeros años expresaron "valentía" presidencial antes que un proceso integrador: era posible crear un foro continental autónomo de norteamérica sin morir en el intento. Estados Unidos, definitivamente volcado sobre México y Centroamérica, dejaba un gran espacio para la iniciativa política de una camada de líderes con ansias de ocuparlo.
 
2) La segunda etapa ya fue otra cosa. En mayo de 2008, los doce presidentes de América del Sur firmaron el Tratado Constitutivo, tras el cual la Comunidad Sudamericana de Naciones se convirtió en Unión de Naciones Sudamericanas. Sin embargo, lo relevante no fue ese cambio jurídico. En ese mismo mes de mayo estalló la crisis boliviana en torno a la reforma constitucional que intentaba aprobar el gobierno indígena de Morales. Ante este avance, los departamentos del oriente del país, gobernados por una elite blanca y racista, desconocieron al gobierno central e iniciaron un proceso de desestabilización política. Desconocieron los decretos y leyes impartidos desde La Paz, y los referentes más extremistas formaron milicias civiles armadas. En varias plazas públicas del oriente hubo actos de vejación a colectivos indígenas. El punto cúlmine fue el 11 de septiembre: una veintena de indígenas que apoyaban al gobierno de Morales fueron asesinados en el departamento de Pando, controlado por la oposición. Cuatro días después, el 15 de septiembre, Bachelet, a cargo de la presidencia Pro témpore de la UNASUR reunió a los presidentes en Santiago de Chile. La "declaración de La Moneda"; fue contundente: apoyo al gobierno de Morales, aviso a los opositores de que no reconocerán ninguna ruptura del orden democrático, condena a la matanza y creación de una comisión internacional para ayudar a la investigación. A los pocos días, la protesta opositora comenzó a desinflarse y los gobernadores terminaron sentándose a negociar con Evo cómo se votaría la nueva constitución.
 
Un año después, Cristina Kirchner convocó de urgencia a la Unasur, en la ciudad de Bariloche. Esta vez, el tema era un permiso especial por el cual Uribe iba a permitir que 7 bases militares fueran operadas directamente por Estados Unidos. Sin fuerza para condicionarlo legalmente, pero haciendo una gran puesta en escena, los presidentes hicieron saber a Uribe que una sesión de soberanía de ese tipo no pasaría desapercibida. Incluso Lula, que siempre tuvo un rol componedor en la región, "invitó" a Obama a la cumbre para explicar los planes bilaterales con Colombia, algo que desde ya no sucedió.
 
Esta aceleración del protagonismo de la Unasur como foro para resolver problemas políticos internos tuvo su pico máximo al año siguiente. El 4 de mayo, en la localidad bonaerense de Los Cardales, los presidentes sudamericanos eligieron Néstor Kirchner como Secretario General de la Unasur. La elección tenía lógica: se trataba del primer Presidente de la oleada progresista que ya no estaba en el gobierno y tenía una fluida relación personal con todos los mandatarios. El 22 de julio, en una reunión de la OEA, Uribe, que ya estaba por terminar su mandato, acusó a Venezuela de proteger guerrilleros de las FARC en su territorio. Al día siguiente Chávez rompió relaciones con Colombia. Chávez llegó a advertir que corrían "vientos de guerra" en la región. Kirchner gestionó personalmente entre los presidentes y recibió al ya electo Juan Manuel Santos ("Ojo, no piensa igual que Uribe", dicen que deslizó Kirchner cuando lo conoció en una gira que hizo el colombiano antes de asumir"). Finalmente, una reunión tripartita entre Santos, Chávez y Kirchner terminó por saldar la cuña que había metido Uribe antes de dejar el poder.
 
Casi sin solución de continuidad, a fines de septiembre se produjo el alzamiento policial que terminó con el secuestro de Correa en Quito. Esa misma madrugada, se volvieron reunir los presidentes, convocados por Kirchner, en Buenos Aires. Por primera vez, los presidentes de Unasur firmaron sanciones concretas para quien rompa el orden democrático: "cierre de fronteras, suspensión del comercio, del tráfico aéreo y de la provisión de energía, servicios y otros suministros", dice parte del documento aprobado en la reunión de aquel día 1 de octubre de 2010.
 
3) Sin embargo, ese impulso se cortaría drásticamente. Menos de un mes después Néstor Kirchner fallecía en El Calafate. A partir de ese momento, en parte por la falta de un liderazgo que lo motorice, en parte por el propio éxito como solucionador de conflictos, la Unausur comenzó un tiempo amesetado, con pocos avances.
 
La secretaría general fue compartida durante estoe tiempo por Colombia y Venezuela, en un gesto por mostrar que los acuerdos diplomáticos entre ambos países eran perdurables. Algo que efectivamente sucedió: en estos años, no hubo grandes desacuerdos entre Santos y Chávez, y después Maduro.
 
Pero la destitución de Fernando Lugo en Paraguay a mediados de 2012 mostró a una Unasur con menos músculo, donde las posiciones de las diplomacias nacionales superaron la coordinación regional. A lo que se suma la propia dubitación de Lugo, todo lo cual hizo que las fuerzas sociales y políticas conservadoras de Paraguay volvieran al gobierno sin ganar las elecciones. La enfermedad y muerte de Hugo Chávez fue otro golpe para el impulso político de la Unasur durante el bienio 2012-2013.
 
4) La reciente inauguración de la sede de la Unasur en Ecuador podría estar iniciando un cuarto momento en la breve vida histórica del organismo. Las razones no están en contar con un edificio modernista de 20.000 metros cuadrados, sino en una revitalización de la agenda regional. Consolidado como bloque político, probado su papel como interlocutor en conflictos que antes se resolvían en otras oficinas (como la OEA, cuando no el Departamento de Estado) la Unasur debe asumir el reto de objetivos más volcados a la integración física y social: la libre circulación de las personas dentro de la región, la constitución de un fondo de reservas, un tribunal donde dirimir cuestiones económicas para empresas y gobiernos (una suerte de CIADI sudamericano), y obras de infraestructura que ningún país por separado puede afrontar, entre otras. Todas ellas fueron dichas por los presidentes en la última reunión en la ciudad de la Mitad del Mundo, cuando se inauguró la nueva sede.
 
Estos diez años de proceso de integración, con sus más y sus menos, pueden resumirse en una premisa que se mostró falsa: Unasur no fue, como se pensaba, un nucleamiento "ideológico" de gobiernos amigos, sino que se transformó en el espacio geopolítico natural de los países sudamericanos. Incluso hoy, cuando la Alianza del Pacífico pretende disputar la centralidad económica con el Mercosur, nadie duda de que el bloque político de pertenencia reside aquí.